As the supreme law, the constitution is formed to regulate the national identity of a country, protect human rights, and limit the power of the state. However, upholding the constitution is a long and difficult process. One problem faced by many countries in upholding the constitution is that there is a huge gap between constitutional text and constitutional reality. The most common argument put forward for this is that the implementation of the constitution involves the dynamic between political, economic, and social powers, as well as the character of each country.

Considering the implementation of the dynamic constitutional system in each country, one of the key questions raised is what mechanism may be used to measure constitutional compliance by the government? The idea that the performance of a constitution can be evaluated is highly interesting in the context of constitution-building. With the development of the constitution, what constitutions seek to achieve and how they achieve it has become an important topic of discussion. 

***

This article has been published in IACL-AIDC Blog. To read the full article, find out via the link here!

This Article has been published by Constitutional Review Journal, Vol 5, No.1, May 2019. Fully open access, to read the article please click here!

Abstract

The constitutional complaint is one of the important constitutional court jurisdictions that can be described as a complaint or lawsuit filed by any person who deems his or her rights has been violating by act or omission of public authority. Currently, the constitutional court in many countries have adopted a constitutional complaint system in a variety of models. However, the first application of the constitutional complaint jurisdiction came from Europe. In Austria, the constitutional complaint is allowed against the administrative actions but not against the court decisions. While Germany and Spain have a similar model that is a complaint against an act of the public authority including court decisions. In Asia, it is imperative that the court in Asia actively participate in the Association of Asian Constitutional Courts and Equivalent Institutions (AACC). The AACC members have adopted a system of constitutional adjudication in a variety of models, and when it comes to jurisdictions, out of sixteen AACC members, there are four countries (Azerbaijan, South Korea, Thailand, and Turkey) have the constitutional complaint in their jurisdictions. In Azerbaijan, constitutional complaint is comparatively broad. Azerbaijan’s Constitutional Court can handle constitutional complaint against the normative legal act of the legislative and executive, an act of a municipality and the decisions of courts. In contrast, even though constitutional complaint in South Korea and Thailand can be against the exercise and non-exercise of state power, constitutional complaint cannot be filed against court decisions. In Turkey, the constitutional complaint mechanism is coupled with the regional system of human rights protection. The Turkish Constitutional Court handles complaints from individuals concerning violations of human rights and freedoms falling under the joint protection of the Turkish Constitution and the European Convention on Human Rights (ECHR). This paper argues that constitutional complaint represents the main part of the constitutional court, and through a comparative perspective among three countries in Europe and four AACC members are expected to provide lessons for the other AACC members that do not have a constitutional complaint mechanism, such as Indonesia.

Keywords: Comparative Law; Constitutional Complaint; Constitutional Court; Association of Asian Constitutional Courts and Equivalent Institutions

The European Court of Human Rights (ECtHR) adalah pengadilan supranasional atau internasional yang didirikan pada tahun 1959 melalui the European Convention on Human Rights (ECHR), dimana pengaddilan ini memiliki peran penting dalam perlindungan hak-hak dasar dan kebebasan yang ditetapkan dalam ECHR dan protokolnya. ECtHR memiliki 47 hakim, sesuai dengan jumlah 47 negara anggota the Council of Europe, dengan 800 juta masyarakat. Perlu juga disebutkan bahwa sejak 1 November 1998, ECtHR telah memiliki yurisdiksi permanen, sehingga individu dapat mengajukan permohonan secara langsung.

Dalam aktifitas peradilannya, ECtHR memberikan perlindaungan kepada para pihak ketika berperkara pengadilan, baik institusional maupun prosedural. Menurut Waldock, margin of appreciation adalah salah satu perlindungan yang penting yang dikembangkan oleh ECtHR untuk merekonsiliasi penerapan konvensi secara efektif dengan kekuasaan dan tanggung jawab pemerintah dalam demokrasi.

Doktrin margin of appreciation adalah suatu sarana yang diberikan kepada Negara anggota the Council of Europe untuk mengadopsi, baik langkah-langkah positif untuk mematuhi ECHR dan langkah-langkah yang meskipun dianggap mengganggu beberapa hak dan kebebasan individu, tindakan tersebut dianggap dapat dibenarkan karena mereka perlu untuk menjaga ketertiban umum dan/atau untuk melindungi hak dan kebebasan orang lain dalam masyarakat yang demokratis.

Margin of appreciation adalah doktrin, yang digunakan oleh ECtHR dalam menafsirkan ECHR. Doktrin ini digunakan oleh ECtHR ketika memutuskan apakah suatu negara anggota telah melanggar konvensi atau tidak. Oleh karena itu, melalui margin of appreciation memungkinkan negara-negara anggota the Council of Europe untuk menafsirkan konvensi secara berbeda.

Secara historis, asal muasal margin of appreciation, menurut Mowbray, bahwa frasa “margin of appreciation” adalah terjemahan langsung dari konsep Prancis tentang “marge d’ appreciation” yang merupakan metode peninjauan yudisial yang dirancang oleh Conseil d'état . Gagasan Prancis tentang “marge d’ appreciation” dapat dibandingkan dengan prinsip-prinsip Jerman yaitu Beurteilungspielraum, Ermessensfehler, Ermessensspielraum, Ermessensmisbrauch, Ermessensuberscheitung, dan unbekannte atau unbestimmte – rechtsbegriffe. Sementara di Italia sebagai ‘margine di discrezionalita'. (Mowbray, Alastair, Cases, Materials, and Commentary on the European Convention on Human Rights, 3rd ed., Oxford University Press, Oxford, 2012, p. 634)

Margin of appreciation tidak secara eksplisit disebutkan dalam teks ECHR, namun dikembangkan di kasus-kasus darurat berdasarkan Pasal 15 ECHR. Doktrin itu lahir dalam yurisprudensi konvensi dalam Laporan Komisi dalam kasus Cyprus (1958).  Pada kasus Greece v United Kingdom (“Cyprus”), dua aplikasi permohonan diajukan ke Komisi yang menuduh beberapa pelanggaran ketentuan Konvensi oleh Kerajaan Inggris untuk mengelola pulau Cyprus. Inggris memohon Pasal 15 Konvensi, yang memungkinkan Negara Pihak untuk tidak menerapkan ketentuan Konvensi ketika keadaan darurat publik mengancam kehidupan bangsa. (Greece v United Kingdom “Cyprus Case”, 1958)

Kemudian, penjelasan terperinci tentang penerapan margin of appreciation terdapat dalam presentasi Komisi di Pengadilan Eropa dalam kasus Lawless v Ireland (1961), dimana merupakan putusan pengadilan pertama yang melibatkan tuduhan penahanan preventif yang melanggar jaminan Konvensi oleh Pemerintah Republik Irlandia. Pemohon yang merupakan warga negara Irlandia dan anggota Tentara Republik Irlandia telah ditahan tanpa melalui proses pengadilan selama lima bulan dengan tuduhan melanggar Undang-Undang Negara. Pemohon mengklaim kondisi darurat di bawah Pasal 15. Dalam kasus tersebut, Komisaris Waldock, Presiden Komisi, berpendapat bahwa margin of appreciation merupakan konsep untuk membenarkan tindakan pemerintah dan menghindarkan dari tanggung jawab untuk menghargai faktor-faktor kompleks dan menyeimbangkan ketentuan yang saling bertentangan dari kepentingan umum. (Lawless v Ireland, Commission Decision, 1960-61).

Kasus berikutnya yang melibatkan Pasal 15 ECHR adalah Greek case (1969). "Greek case melibatkan aplikasi permohonan yang diajukan oleh empat Negara Anggota" dimana menuduh pelanggaran Konvensi oleh Greek revolutionary government yang telah berkuasa pada bulan April 1967. Pemerintah meminta melalui Royal Decree pada 21 April 1967, berdasarkan Pasal 15 untuk menangguhkan ketentuan konstitusi Yunani yang berhubungan dengan Pasal 5, 6, 8, 10 dan 11 dari Konvensi. Meskipun mengakui yurisprudensi "tentang  penerapan margin of appreciation yang diberikan Negara Anggota di bawah Pasal 15, Komisi menolak anggapan Yunani bahwa keadaan darurat publik ada pada 21 April 1967. Dengan demikian, Komisi menemukan bahwa derogasi Yunani tidak dapat dibenarkan dan melanggar Konvensi. (Greek Case, ECtHR Judgement 1969)

Kasus pertama di mana Pengadilan secara tegas bergantung pada margin of appreciation adalah kasus Ireland v the United Kingdom (1978). Dalam kasus ini, Pemohon adalah Pemerintah Republik Irlandia yang mengklaim bahwa penahanan ekstra-yudisial melanggar Pasal 5 (hak atas kebebasan) Konvensi dan bahwa praktik interogasi adalah merupakan penyiksaan dan perlakuan tidak manusiawi atau merendahkan martabat, sehingga melanggar Pasal 3 Konvensi. Pengadilan memberi otoritas nasional suatu "wide margin of appreciation” dalam memutuskan "baik pada kehadiran keadaan darurat seperti itu dan pada sifat dan ruang lingkup derogasi yang diperlukan untuk mencegahnya.”(Ireland v. UK, ECtHR Judgement of 18 January 1978)

Namun, dalam praktik saat ini, doktrin margin of appreciation telah menimbulkan banyak komentar, beberapa di antaranya sangat kritis terhadap penerapan doktrin tersebut, misalnya, bahwa hal itu dapat menyebabkan relativisme tentang hak asasi manusia. Gagasan bahwa dengan tidak adanya konsepsi seragam moral publik di Eropa, Negara-negara Pihak lebih baik ditempatkan untuk menilai nilai-nilai lokal dan penerapannya pada kasus-kasus tertentu memberikan bobot pada gagasan relativisme moral dan mengorbankan universalitas hak asasi manusia. Disisi lain tidak dapat dipungkiri bahwa doktrin margin of appreciation memainkan peran penting dalam penanganan perkara oleh ECtHR, sehingga doktrin ini adalah salah satu hal yang paling menarik untuk dibahas melalui yurisprudensi ECtHR.

M Lutfi Chakim

Tulisan berikut dipublikasikan di Majalah Konstitusi - Mahkamah Konstitusi No. 118 Desember 2016

Perbuatan pidana tidak selalu berakhir dengan pemidanaan apabila dalam proses persidangan terbukti memenuhi alasan-alasan yang dapat menghapuskan pidana sebagaimana dikenal dalam Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP), di antaranya pertama, alasan pembenar (rechtvaardigingsgrond) yang meliputi keadaan darurat atau noodtoestand (Pasal 48 KUHP), pembelaan terpaksa atau noodweer (Pasal 49 ayat (1) KUHP), melaksanakan ketentuan Undang-Undang (Pasal 50 KUHP), dan menjalankan perintah jabatan atau ambtelijk bevel (Pasal 51 KUHP). Kedua, adanya alasan pemaaf (schulduitsluitingsgrond) yang meliputi tidak mampu bertanggungjawab (Pasal 44 KUHP) dan daya paksa atau overmacht (Pasal 48 KUHP).

Salah satu alasan yang dapat menghapus sanksi pidana yaitu adanya perintah jabatan (ambtelijk bevel) yang hal itu termasuk bagian dari alasan pembenar. Pengertian perintah jabatan menurut P.A.F Lamintang dalam buku Dasar-Dasar Hukum Pidana Indonesia (1984: 500) menyatakan, “perintah jabatan  adalah sebagai suatu perintah yang telah diberikan oleh seorang atasan, dimana kewenangan untuk memerintah semacam itu bersumber pada suatu ambtelijke positie atau suatu kedudukan menurut jabatan, baik dari orang yang memberikan perintah maupun dari orang yang menerima perintah”.

Sedangkan dalam Peraturan Perundang-undangan di Indonesia, ketentuan mengenai perintah jabatan diatur dalam Pasal 51 KUHP, pada ayat (1) menyebutkan, “barang siapa melakukan perbuatan untuk melaksanakan perintah jabatan yang diberikan oleh penguasa yang berwenang, tidak dipidana.” Sedangkan ayat (2) menyatakan, “perintah jabatan tanpa wewenang tidak menyebabkan hapusnya pidana kecuali jika yang diperintah, dengan iktikad baik mengira bahwa perintah diberikan dengan wewenang dan pelaksanaannya termasuk dalam lingkungan pekerjaannya.”

Ketentuan diatas menunjukkan bahwa terhadap perintah jabatan yang diatur dalam Pasal 51 ayat (1) mengandung makna bahwa perbuatan untuk melaksanakan perintah jabatan yang diberikan oleh penguasa yang berwenang adalah dibenarkan, karena hal itu merupakan alasan yang dapat menghapuskan sifat melawan hukumnya perbuatan, kalau di common law system berkaitan dengan actus reus. Selain itu, dalam Pasal 51 ayat (1) tersebut di atas juga terdapat frasa “perintah jabatan yang diberikan oleh penguasa yang berwenang”, dalam hal ini menegaskan bahwa penerima dan pelaksana perintah harus mengetahui bahwa perintah yang diterima adalah benar-benar diberikan oleh pejabat yang berwenang (l’autorite legitime) dan perintah itu termasuk lingkup wewenang pejabat dimaksud.

 Sedangkan pada Pasal 51 ayat (2) mengandung makna bahwa perbuatan untuk melaksanakan perintah jabatan tetap bersifat melawan hukum, akan tetapi orang yang diperintah tidak dapat dikenakan pidana karena tidak ada kesalahan dalam dirinya atau berhubungan dengan culpabilitas, di common law system berkaitan dengan mens rea. Namun demikian, pada Pasal 51 ayat (2) juga memberikan syarat bahwa suatu perintah jabatan yang tanpa wewenang atau suatu perintah jabatan yang tidak sah pada dasarnya tidak dapat melepaskan orang yang diperintah lolos dari ancaman pidana, kecuali jika orang yang diperintah, dengan iktikad baik mengira bahwa perintah diberikan dengan wewenang dan pelaksanaannya termasuk dalam lingkungan pekerjaannya.

Menganai hal tersebut, menurut Jan Remmelink dalam buku Hukum Pidana (2003: 255) menyatakan, bahwa suatu perintah yang diberikan secara tidak sah tidak meniadakan sifat dapat dipidananya perbuatan, demikian bunyi bagian pertama ayat kedua Pasal 43 Sr. (Pasal 51 KUHP). Ini sudah semestinya apa yang melawan hukum tidak berubah menjadi sejalan dengan hukum sekedar karena dilakukan atas dasar suatu perintah.

Dalam praktik penegakan hukum kasus tindak pidana korupsi, ketika masuk proses persidangan kerap kali Pasal 51 KUHP dijadikan dalih oleh Terdakwa agar lolos dari jerat pidana dengan argumentasi melaksanakan perintah jabatan atau melaksanakan perintah atasan, sehingga dengan alasan tersebut seringkali para terdakwa kasus korupsi lepas dari jeratan hukum.

Pada dasarnya latar belakang adanya pengaturan mengenai alasan pembenar dan alasan pemaaf sebagai dasar penghapusan pidana sebagaimana diatur dalam KUHP adalah untuk menghindari kemungkinan peluang akan penjatuhan pidana yang tidak adil, atau dengan kata lain dijatuhkannya pidana terhadap orang yang tidak bersalah. Namun demikian, dalam peradilan pidana hal yang paling diutamakan adalah seseorang tidak dapat dihukum jika tidak memiliki kesalahan (Geen Straf Zonder Schuld) yang hal itu semata-mata bertujuan untuk menemukan kebenaran materiil.

M LUTFI CHAKIM

Tulisan berikut ini telah dipublikasikan di rubrik kamus hukum, Majalah Konstitusi edisi Juni 2016

Peraturan perundang-undangan merupakan bagian atau subsistem dari negara hukum. Oleh karena itu, latar belakang dikeluarkannya Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan adalah didasarkan pada pemikiran bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum. Sebagai negara hukum, segala aspek kehidupan dalam bidang kemasyarakatan, kebangsaan, dan kenegaraan termasuk pemerintahan harus berdasarkan atas hukum.

Adapun tata urutan Peraturan Perundang-undangan diatur dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 yang menyatakan, “Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas: Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah Provinsi, dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.”

Peraturan Perundang-undangan tersebut dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang. Disamping itu dalam penyelenggaraan pemerintahan, pemerintah atau pejabat administrasi negara juga dapat menetapkan kebijakan dalam bentuk peraturan kebijakan yang bersifat bebas berdasarkan pada prinsip kebebasan bertindak (freies ermessen).

Peraturan kebijakan tersebut merupakan suatu kebutuhan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan. Di Belanda, peraturan kebijakan dianggap sebagi instrumen penting didalam hukum administrasi Belanda yang ditandai dengan sebutan pseudowetgeving atau legislasi semu.  Menurut Bagir Manan dan Kuntana Magnar dalam buku Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia (1997) menyatakan, bahwa dalam kepustakaan Belanda, ada berbagai istilah yang dipergunakan untuk menunjukkan eksistensi peraturan kebijakan, antara lain pseudowetgeving, spiegelrecht, dan beleidsregel.

Menurut Kamus Hukum Bahasa Belanda, istilah legislasi semu (pseudowetgeving) diartikan sebagai, “regelstelling door een betrokken bestuursorgaan zonder dat dit op grond van een uitdrukkelijke wettelijke bepaling die bevoegdheid bezit” atau jika diartikan ke dalam Bahasa Indonesia yaitu, “Perundang-undangan semu adalah tata aturan oleh organ pemerintahan yang terkait tanpa memiliki dasar ketentuan undang-undang yang secara tegas memberikan kewenangan kepada organ tersebut.” (Andreae’s Fockema, Juridisch Woordenboek, (Tjeenk Willink, 1985), sebagaimana dikutip oleh Zafrullah Salim dalam artikel Legislasi Semu (Pseudowetgeving), 10 Mei 2011).

Sejalan dengan pengertian tersebut, menurut Henry Arianto dalam Modul 1 Hukum  Administrasi Negara (Universitas Esa Unggul, 2013) menyatakan, legislasi semu (pseudowetgeving) yaitu merupakan penciptaan dari aturan-aturan hukum dari pejabat administrasi negara yang berwenang yang dimaksudkan sebagai garis-garis pedoman (richtlijnen) pelaksanaan policy (kebijakasanaan) untuk mejalankan suatu ketentuan undang-undang. Sehingga timbullah semacam “hukum bayangan” (spiegelrecht) yang membayangi undang-undang atau hukum yang bersangkutan. Legislasi semu ini berasal dari diskresi atau freies ermessen yang dipunyai oleh administrasi negara, yang pada umumnya dipakai untuk menetapkan policy pelaksanaan ketentuan undang-undang. Legislasi semu bukan hukum, hanya merupakan garis-garis pedoman intern. Namun, itu merupakan perbuatan hukum, sehingga tidak boleh melanggar asas-asas hukum, terutama persamaan hukum (gelijkheidsbeginsel) dan asas kepastian hukum (rechtszekerheidsbeginsel).

Sedangkan menurut Jimly Asshidqie dalam buku Perihal Undang-Undang (2006) menyatakan, bentuk peraturan kebijakan ini memang dapat juga disebut peraturan, tetapi dasarnya hanya bertumpu pada aspek “doelmatigheid‟ dalam rangka prinsip “freies ermessen” atau “beoordelingsvrijheid”, yaitu prinsip kebebasan bertindak yang diberikan kepada pemerintah untuk mencapai tujuan pemerintahan yang dibenarkan menurut hukum. Bentuk peraturan seperti ini biasa disebut sebagai “policy rules” atau “beleidsregel” yang merupakan bentuk peraturan kebijakan yang tidak dapat dikategorikan sebagai bentuk peraturan perundang-undangan yang biasa. Misalnya, Instruksi Presiden, surat-surat edaran yang berisi kebijakan tertentu, rancangan-rancangan program, kerangka acuan proyek, “action plan” yang tertulis, dan sebagainya adalah contoh-contoh mengenai apa yang disebut sebagai “policy rules” yang bukan merupakan peraturan perundang-undangan.

Dalam praktek, tidak ada suatu format baku yang digunakan dalam pembentukan legislasi semu, pada umumnya format dan nomenklatur yang dipakai untuk legislasi semu berbeda dengan Peraturan Perundang-undangan, sebagai contoh legislasi semu diberi format atau bentuk misalnya,1) Surat Edaran (SE); 2) Petunjuk Pelaksana; 3) Petunjuk Operasional atau Petunjuuk Teknis; 4) Instruksi; 5) Pengumuman, dll.

Oleh karena peraturan kebijakan tidak dapat dikategorikan sebagai bentuk peraturan perundang-undangan sebagimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011, maka salah satu ciri-ciri peraturan kebijakan adalah peraturan kebijakan tidak dapat dilakukan uji materiil (wetmatigheid), karena memang tidak ada Peraturan Perundang-undangan yang menjadi dasar dalam pembuatan peraturan kebijakan tersebut. Akan tetapi, pengujian terhadap suatu peraturan kebijakan lebih ditekankan pada batu uji yaitu terhadap asas-asas umum pemerintahan yang baik.

Namun demikian, meskipun pemerintah atau pejabat administrasi negara diberikan kewenangan untuk mengeluarkan peraturan kebijakan yang didasarkan pada prinsip kebebasan bertindak (freies ermessen), namun tidaklah berarti kewenangan tersebut dapat digunakan secara sewenang-wenang (detournement de pouvoir) atau dilakukan secara melawan hukum (onrechtmatige overheidsdaad).

M LUTFI CHAKIM