Fungsi cheks and balances dalam lembaga kenegaraan merupakan tujuan utama Amandemen UUD 1945. Dengan demikian kekuasaan tidak lagi bertumpu pada satu institusi Negara saja. Amandemen UUD 1945 membawa implikasi yang sangat luas terhadap Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang memegang peranan penting dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya untuk benar-benar melaksanakan demokrasi. Peran penting tersebut diberikan sebagai konsekuensi dari pergeseran model pemerintahan menjadi sistem presidensiil.

Berdasarkan pasal 20A ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa, DPR merupakan Dewan Perwakilan Rakyat yang berkedudukan sebagai lembaga Negara, yang memiliki fungsi antara lain: (1). Fungsi Legislasi, yaitu fungsi untuk membentuk undang-undang yang dibahas dengan Presiden, untuk mendapat persetujuan bersama. (2). Fungsi Anggaran, yaitu fungsi untuk menyusun dan menetapkan anggaran pendapatan dan belanja Negara (APBN). (3). Fungsi Pengawasan, yaitu fungsi melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan UUD RI, undang-undang, dan peraturan pelaksananya, mekanisme pengawasan tersebut karena demi menghindari jalannya pemerintahan yang otoriter, sebagaimana pernah dialami dalam sejarah republik.

Dalam rangka menjalankan tugas dan wewenangnya tersebut, maka berdasarkan pasal 20A Ayat (2) UUD 1945 Jo. Pasal 77 UU No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU MD3), menyatakan bahwa, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) memiliki tiga hak, antar lain: (1). Hak Interplasi, yaitu hak  DPR  untuk  meminta  keterangan kepada Pemerintah mengenai kebijakan Pemerintah yang penting dan strategis serta berdampak luas pada kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. (2). Hak Angket, yaitu hak DPR untuk melakukan penyelidikan terhadap pelaksanaan  suatu  undang-undang dan/atau kebijakan Pemerintah yang berkaitan dengan hal penting, strategis, dan  berdampak  luas  pada  kehidupan  bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara yang diduga bertentangan dengan peraturan perundang-undangan.  (3). Hak Menyatakan Pendapat, yaitu hak  DPR  untuk  menyatakan pendapat atas :

a.       kebijakan  Pemerintah atau mengenai  kejadian  luar biasa  yang  terjadi ditanah air  atau  di  dunia internasional;

b.      tindak lanjut pelaksanaan hak  interpelasi sebagaimana dan hak angket ; atau

c.       dugaan bahwa Presiden  dan/atau Wakil Presiden melakukan  pelanggaran  okum  baik  berupa pengkhianatan terhadap hukum, korupsi, penyuapan, tindak  pidana  berat  lainnya,  maupun  perbuatan tercela,  dan/atau  Presiden  dan/atau  Wakil  Presiden tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.

Mekanisme penggunaan hak tersebut kemudian dirinci dan dijelaskan didalam UU No. 27 Tahun 2009 tentang MD3. Namun ternyata UU tersebut dinilai malah mereduksi fungsi pengawasan DPR, diakibatkan berlakunya pasal 184 ayat (4) UU No. 27 Tahun 2009 tentang MD3.

Mahkamh Konstitusi (MK) pada 12 januari lalu dalam putusannya No. 23-26/PUU-VIII/2010, menyatakan pasal 184 (4) UU No. 27 Tahun 2009 bertentangan dengan UUD 1945, dan akibatnya tidak mempunyai kekuatan mengikat. Putusan MK tersebut mengabulkan permohonan judicial review sejumlah anggota DPR, yaitu Lily Chadidjah Wahid, Bambang Soesatyo, dan Akbar Faizal. Para pemohon mempermasalahkan pasal 184 (4) UU No. 27 Tahun 2009 yang mengatur ratio hak menyatakan pendapat harus mendapat persetujuan dari rapat paripurna DPR yang dihadiri paling sedikit ¾ (tiga perempat), dengan persetujuan ¾ (tiga perempat) dari sejumlah anggota DPR yang hadir.

Para pemohon berargumentasi bahwa, rumusan pasal 184 (4) UU No. 27 Tahun 2009  tersebut bertentangan dengan pasal 7B ayat (3) serta pasal 20A ayat (1), (2), dan (3) UUD 1945. Selain itu, menurut Maqdir Ismail (kuasa okum pemohon), pengaturan dalam pasal 184 (4) tersebut telah mempersulit pelaksanaan atau bahkan mereduksi hak konstitusional bagi para anggota DPR dalam melaksanakan tugasnya sebagai pengawas pemerintah. Apalagi dalam konteks pelaksanaan prinsip cheks and balances, hak menyatakan pendapat adalah representasi dari fungsi DPR sebagai lembaga pengawas terhadap kinerja pemerintah (eksekutif).  Alasannya rumusan dalam pasal tersebut melebihi dari apa yang telah ditentukan dalam UUD 1945 dan sangat sulit untuk dipenuhi. Akibatnya potensi DPR untuk menggelar okum hak menyatakan pendapat akan sangat kecil bahkan mustahil.

Selain itu, UUD 1945 juga telah mengatur batas kuorum terkait pengajuan permintaan pendapat dari DPR kepada MK. Dan, persyaratan kuorumnya relative lebih ringan dibandingkan pengaturan didalam UU No. 27 Tahun 2009, yakni pengajuan permintaan (pendapat) dilakukan dengan dukungan sekurang-kurangnya 2/3 (dua pertiga)  dari jumlah anggota DPR yang hadir dalam okum peripurna dan dihadiri sekurang-kurangnya oleh 2/3 dari jumlah anggota DPR.

Menurut, M. Fajrul Falaakh (Ahli yang dihadirkan pemohon), sebagai perbandingan, jika jumlah anggota DPR adalah 560  orang, maka presentase kehadiran sesuai UU No. 27 Tahun 2009 adalah 75%, sedangkan pasal 7B ayat (3) UUD 1945 ‘hanya’ mensyaratkan 66%. Begitupula syarat kuorum pengambilan keputusan, untuk UU No. 27 Tahun 2009 harus disetujui oleh minimal 315 orang. Padahal logikanya, jikapun memang ada pengaturan terkait hal itu, usul permintaan pendapat DPR ke MK seharusnya lebih berat dibandingkan usul hak menyatakan pendapat. Berikut perbandingan presentase kuorum antara Pasal 184 ayat (4) UU No. 27 Tahun 2009 dengan Pasal 7B ayat (3) UUD 1945.

Perbandingan Pengaturan Jumlah Kuorum

No.	Kuorum	Pasal 7B ayat (3) UUD 945	Pasal 184 ayat (4) UU No. 27 Tahun 2009
1.	Kuorum kehadiran Paling Sedikit	2/3 x 560 = 373 orang anggota DPR atau = 60% dari anggota DPR	¾ x 560 = 420 Orang anggota DPR atau = 75% dari anggota DPR
2.	Kuorum Pengambilan keputusan paling sedikit disetujui	2/3 x 373 orang = 248 orang anggota DPR atau = 44% dari anggota DPR	¾ x 420 = 315 orang anggota DPR atau = 56% dari anggota DPR.

Sumber: Putusan MK No. 23-26/PUU-VIII/2010, sebagaimana dikutip dari permohonan tertulis pemohon.

Oleh karena itu, syarat ¾ yang terdapat dalam  UU No. 27 Tahun 2009 merupakan upaya memangkas hak konstitusional DPR, sekaligus merintangi hak DPR untuk menyatakan pendapat dalam rangka pemakzulan Presiden atau Wakil Presiden, karena itu menurut menurut M. Fajrul Falaakh, ketidakhadiran ¼ atau 26% anggota pada rapat paripurna DPR akan menggagalkan kehendak untuk menggunakan hak menyatakan pendapat.

Tetapi sebaliknya, argumentasi Pemerintah dan DPR, menegaskan bahwa, pasal 184 ayat (4) UU No. 27 Tahun 2009 tidaklah bertentangan dengan UUD 1945. Pemerintah menjelaskan, rumusan itu muncul dengan pertimbangan agar pengambilan keputusan yang berkaitan dengan hal-hal yang bersifat strategis dan dapat menimbulkan dampak tertentu yang bersekala nasional didukung oleh mayoritas anggota DPR secara signifikan.

Disisi lain Pemerintah dan DPR juga menyatakan bahwa, persyaratan dukungan sekurang-kurangnya ¾ tersebut untuk memperkuat okum pemerintahan peresidensil dimana kedaulatan berada pada rakyat, sehingga pemerintah tidak dengan mudah dijatuhkan (dimakzulkan) oleh DPR, serta bertujuan untuk memperkokoh pemerintah yang stabil dan demokratis. DPR, dalam jawabannya juga menyatakan secara substansi  pasal Pasal 7B ayat (3) UUD 945 adalah berbeda dengan pasal 184 ayat (4) UU No. 27 Tahun 2009, karena, dalam hal ini konstitusi mengatur mengenai syarat formil pengajuan permintaan DPR kepada MK, sedangkan UU No. 27 Tahun 2009 mengatur tentang syarat formil pengajuan hak menyatakan pendapat DPR dalam rapat paripurna DPR.

Sedangkan Mahkamah Konstitusi (MK) berpendapat dalam putusannya bahwa, menurut okum ketatanegaraan Indonesia, hak menyatakan pendapat ada yang bersifat umum (lex generalis) sebagaimana diatur dalam pasal 20A UUD 1945; dan ada yang bersifat khusus (Lex specialis) sebagaimana diatur dalam pasal 7B UUD 1545 dilakukan dalam okum paripurna yang dihadri paling sedikit 2/3 anggota DPR dan disetujui oleh paling sedikit 2/3 anggota DPR yang hadir. Sedangkan pasal 184 ayat (4) UU No. 27 Tahun 2009, mengatur semua jenis hak menyatakan pendapat baik berdasarkan pasal 20A UUD 1945 (Lex generalis) maupun pasal 7A dan 7B UUD 1945 (Lex Specialis). Semua jenis hak itu mencakup hak DPR untuk menyatkan pendapat atas kebijakan pemerintah, kejadian luar biasa, tindak lanjut hak interplasi dan hak angket, serta dugaan Presiden dan/atau Wakil Presiden melakukan pelanggaran hukum.

Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) Pasal 1 (2) menyatakan bahwa kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang Undang Dasar. Kedaulatan sendiri berarti kekuasaan tertinggi dalam suatu negara dan itu berarti rakyatlah yang memegang kekuasaan tertinggi di Indonesia. Dengan menyandang prinsip kedaulatan rakyat inilah yang mengantarkan Indonesia untuk menganut sistem demokrasi sebagai metode awal penyelenggaraan negara. Dalam sistem demokrasi haruslah dijamin bahwa rakyat terlibat penuh dalam merencanakan, mengatur, melaksanakan, dan melakukan pengawasan serta menilai pelaksanaan fungsi-fungsi kekuasaan.[1] Sehingga dalam Negara demokrasi modern yang hanya dapat dilakukan melalui sistem demokrasi perwakilan, membutuhkan adanya lembaga Negara DPR sebagai penyandang kedaulatan rakyat yang bertindak untuk dan atas nama rakyat yang memilihnya.

DPR sebagai bagian dari lembaga perwakilan rakyat yang hadir dalam sistim ketatanegaraan Indonesia merupakan perwujudan dari pelaksanaan amanat UUD Negara RI Tahun 1945. Selanjutnya untuk dapat diangkat menjadi anggota DPR, seseorang harus dipilih melalui suatu pemilihan umum yang dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil yang dilaksanakan dalam kurun waktu lima tahun sekali sebagaimana ketentuan Pasal  19 ayat (1) juncto Pasal  22E ayat (1) dan (2) UUD Negara RI Tahun 1945.

Dalam praktek untuk memilih anggota DPR, partai politik diletakkan sebagai peserta dalam suatu pemilihan umum yang memilih anggota DPR. Proposisi ini secara tegas dinyatakan dalam Pasal 22E ayat (3) UUD 1945 menyebutkan bahwa Peserta pemilihan umum untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah adalah partai politik. Pasal tersebut menunjukkan bahwa penempatan seorang anggota DPR adalah merupakan pemberian mandat dari sebuah partai politik. Dengan kata lain “tanpa partai politik mustahil seseorang dapat menjadi anggota DPR”, selain itu setiap anggota DPR tergabung dalam “Fraksi” yang merupakan representasi dari eksistensi partai politik di (DPR). sehingga terdapat konteks pertanggungjawaban antar keduanya. Di satu sisi anggota DPR bertanggungjawab atas penegakan AD/ART partai politik dan sisi lainnya partai politik memiliki tanggungjawab untuk melakukan kontrol terhadap kinerja para anggotanya di DPR dan bentuk kontrol (pertanggungjawaban parpol) tersebut adalah dalam bentuk mekanisme hak recall parpol.

Konstruksi hukum antara partai politik, DPR, dan anggota DPR yang seperti itu menimbulkan persoalan lebih lanjut, yakni apakah keanggotaan seseorang sebagai anggota DPR merupakan kewenangan mutlak dari partai politik yang notabene sebagai peserta pemilu ataukah masing-masing anggota DPR memliki kemandirian yang terlepas dari partai politiknya?. Dan apakah seorang anggota DPR dapat ditarik kembali (recall) oleh partai politik yang telah meng-endorse-nya sebagai anggota parlemen?.[2]

Dalam konteks sejarah di Indonesia praktek recall telah mengalami dinamika. Pada masa rezim Presiden Soekarno, recall terhadap anggota parlemen dimungkinkan dan bahkan pelaksanaannya sangat otoriter. Karena penggunaan hak  recall yang terlalu permisif pada waktu itu, tak kurang dari seorang Muhammad Hatta mengkritik keras adanya recall tersebut.

Pengaturan dan praktek recall juga terus berlangsung pada rezim Presiden Soeharto di masa Orde Baru. Pengaturan recall pada zaman Orde Baru secara tegas dikonstatir dalam peraturan perundang-undangan dengan dasar yuridis Undang-undang No. 10 tahun 1966. Praktek  recall zaman Orde Baru jarang terjadi. Hal itu karena situasi dan kondisi perpolitikan dalam praktek kenegaraan sangat homogen di bawah satu komando sang Presiden, yakni Soeharto. Recall pada saat itu digunakan sebagai senjata untuk membungkam politisi yang tidak mengikuti irama alunan dari sang presiden.

Dalam ketentuan Pasal 22B Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) menjelaskan, bahwa anggota Dewan Perwakilan Rakyat dapat diberhentikan dari jabatannya, yang syarat-syarat dan tata caranya diatur dalam undang-undang. Inilah yang menjadi dasar dalam pengaturan tentang hak recall. Di dalam undang-undang organiknya tercantum pada ketentuan Pasal 213 Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah DPRD). Ayat (1): anggota berhenti antarwaktu karena: 1. Meninggal dunia; 2. Mengundurkan diri; atau 3. Diberhentikan. Ayat (2): anggota diberhentikan antarwaktu karena: 1. Melanggar sumpah/janji jabatan dan kode etik DPR; 2. Tidak menghadiri rapat paripurna dan/atau rapat alat kelengkapan DPR; 3. Melanggar ketentuan larangan sebagaimana diatur dalam undang-undang ini; 4. Diberhentikan sebagai anggota partai politik. pada ayat (2) tersebut salah satu poin tentang pemberhentian anggota DPR yang terkesan aneh adalah pada ayat yang menyatakan anggota DPR diberhentikan antar waktu karena diusulkan oleh partai politiknya sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

            Fakta yang terjadi di Indonesia terdapat perbedaan pendapat terkait dengan hak recall partai politik terhadap anggota DPR, ada yang berpendapat bahwa recall bertujuan untuk penguatan partai politik, bahwa penguatan partai politik memang konsekuensi dari perkembangan demokrasi modern. Namun, pasca perubahan UUD 1945 tidak menyebutkan bahwa anggota DPR adalah wakil partai politik dengan delegasi daulat partai politik. Karena itu, jika seorang anggota DPR akan diberhentikan, caranya harus melalui daulat rakyat konstitusional. Dari peedebatan tersebut menimbulkan kontroversi dalam pelaksanaan recall partai politik terhadap anggota DPR. Berikut tabel tentang praktek recall yang kontroversial yang pernah terjadi di Indonesia.

Recall yang Pernah Terjadi di Indonesia

No.	Nama	Partai	Alasan Recall
1.	Azzidin	Partai Demokrat	Direcall lewat pemecatan Badan Kehormatan. Kasus katering haji
2.	Marissa Haque	PDIP	Maju sebagai calon Wakil Gubernur dalam Pilkada Propinsi Banten
3.	Djoko Edhi Sutjipto Abdurrahman	PAN	Ikut studi banding RUU Perjudian ke Mesir
4.	Zaenal Ma'arif	PBR	Poligami. Masih menjadi perdebatan.
5.	Lily Wahid dan Effendi Choiri	PKB	Membelot dari kebijakan partai, dalam keputusan terkait panitia khusus hak angket Bank Century, serta di usulan hak angket mafia pajak

Sumber: diolah dari berbagai sumber

Ketika merujuk kepada putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 008/PUU-IV/2006 tentang pengujian konstitusionalitas Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD dan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik. Permohonan pengujian dua undang-undang tersebut dilakukan oleh Djoko Edhi Sutjipto Abdurrahman, setelah ia di-recall oleh Partai Amanat Nasional (PAN) dari jabatannya sebagai anggota DPR. Putusan Mahkamah Komstitusi tersebut menyatakan bahwa recall terhadap anggota DPR yang dilakukan partai politik pengusungnya tidak menyalahi konstitusi. Dari sembilan anggota majelis hakim konstitusi, empat orang menyatakan dissenting opinion.[3]

---

[1] . Jimly Asshiddiqe, Desember 2006, “Partai Politik dan Pemilihan Umum Sebagai Instrument Demokrasi”, Jurnal Konstitusi, Volume 3 Nomor 4, hlm. 6. 

[2] . DR. M. Hadi Shubhan, S.H., M.H. “RECALL”: Antara Hak Partaipolitik Dan Hak Berpolitik Anggota Parpol,  Jurnal Konstitusi, Volume 3, Nomor 4, (Desember 2006), hlm. 31.

[3] . Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 008/PUU-IV/2006 tentang pengujian konstitusionalitas Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD dan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik.